Giriş
İdare hukukunun en temel prensiplerinden biri olan idari işlemlerin “icrailiği” ve “hukuka uygunluk karinesi”, idarenin kamu hizmetlerini kesintisiz ve etkin bir biçimde yürütebilmesi için tanınmış üstün yetkilerdir. Bu yetkiler uyarınca, idarenin tesis ettiği bir işlem, yargı kararıyla aksi ispatlanana kadar hukuka uygun kabul edilir ve dava açılması bu işlemin yürütülmesini kendiliğinden durdurmaz. Ancak, hukuk devleti ilkesinin bir gereği olarak, idarenin bu tek taraflı ve icrai yetkilerinin bireyler üzerinde telafisi imkansız zararlar doğurmasını önlemek amacıyla “yürütmenin durdurulması” (YD) müessesesi ihdas edilmiştir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun (İYUK) 27. maddesinde düzenlenen bu mekanizma, idari yargı denetiminin etkinliğini sağlayan, geçici ancak hayati bir hukuki koruma kalkanıdır. Bu rapor, İYUK m. 27 çerçevesinde yürütmenin durdurulması kararlarının hukuki mahiyetini, veriliş şartlarını, usul hükümlerini, vergi hukukundaki özel durumları ve kararların yerine getirilmemesi halinde doğacak sorumlulukları derinlemesine analiz etmektedir.
İdare Hukukunda Dava Açma Hususunda Detaylı Bilgi İçin Tıklayınız.
Yürütmenin Durdurulması Kararının Temel Mahiyeti ve Tarihsel Gelişimi
Yürütmenin durdurulması, idari işlemin icra edilebilirliğini davanın sonuna kadar askıya alan bir ara karar niteliğindedir. Bu karar, işlemin hukuk alemindeki varlığını sona erdirmez, ancak işlemin doğuracağı fiili sonuçların ortaya çıkmasını geçici olarak engeller. Türk hukuk sisteminde bu müessese, Anayasa’nın 125. maddesinde anayasal bir güvenceye bağlanmıştır. Anayasa’nın bu maddesi, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda yürütmenin durdurulmasına karar verilebileceğini hüküm altına almıştır.
Tarihsel süreçte, 521 sayılı Danıştay Kanunu’nun 94. maddesinde yer alan düzenlemeler, 1982 yılında yürürlüğe giren 2577 sayılı İYUK ile daha sistematik bir yapıya kavuşturulmuştur. Zaman içinde yapılan çeşitli yasal değişiklikler, özellikle 6352 ve 6526 sayılı Kanunlar, yürütmenin durdurulması kararı verilebilecek halleri ve usulü yeniden şekillendirmiştir. Bu değişikliklerin temel amacı, bir yandan bireyin hak arama özgürlüğünü korumak, diğer yandan kamu hizmetlerinin haksız durdurmalarla sekteye uğramasını engellemek arasındaki dengeyi sağlamaktır.
İdari İşlemlerin İcrailiği ve Yargısal Denetim Dengesi
İdari işlemin icrailiği, işlemin tebliğinden itibaren hukuk düzeninde sonuç doğurmaya başlaması anlamına gelir. Bu özellik, idareyi sıradan bir sözleşme tarafı olmaktan çıkarıp, kamu gücünü kullanan üstün bir otorite haline getirir. Ancak bu güç, yargısal denetimle dengelenmediği takdirde keyfiyete yol açabilir. Yürütmenin durdurulması kararı, yargı yerlerine tanınmış “geçici iptal” yetkisi gibi çalışarak, idarenin icrailiğini dondurur. Bu sayede, dava sonunda verilecek bir iptal kararının “kağıt üzerinde kalması” ve “fiilen uygulanamaz hale gelmesi” önlenmiş olur.
Yürütmenin Durdurulması Kararı Verilebilmesi İçin Gerekli Şartlar
İYUK m. 27/2 uyarınca, Danıştay veya idari mahkemelerin yürütmenin durdurulmasına karar verebilmesi için iki temel esasa ilişkin şartın “birlikte” (kümülatif olarak) gerçekleşmesi zorunludur. Bu şartların birinin eksikliği, talebin reddine yol açar.
1. İdari İşlemin Uygulanması Halinde Telafisi Güç veya İmkânsız Zararların Doğması
Bu şart, yürütmenin durdurulması müessesesinin “ivedilik” ve “zorunluluk” vasfını vurgular. Zararın sadece maddi olması her zaman telafisi imkansız olduğu anlamına gelmez; ancak zararın giderilmesinin aşırı maliyetli olması veya eski hale getirmenin fiilen mümkün olmaması bu şartı sağlar.
- Maddi Zararlar: Bir binanın yıkılması (yıkım kararları), bir ağacın kesilmesi, ticari bir işletmenin mühürlenmesi veya büyük ölçekli bir ihalenin sonuçlandırılması gibi durumlar bu kapsama girer.
- Manevi ve Mesleki Zararlar: Kamu görevlisinin aile birliğini bozan naklen atamalar, bir öğrencinin eğitim dönemini kaybetmesine yol açan okuldan uzaklaştırma cezaları veya bir kişinin itibarını sarsan disiplin cezaları manevi yönden telafisi güç zararlar olarak kabul edilmektedir.
- Hukuki Güvenliğin Zedelenmesi: İşlemin uygulanmasıyla kişinin temel hak ve özgürlüklerinin (örneğin seyahat hürriyeti veya mülkiyet hakkı) özüne dokunulması durumu, zararın büyüklüğünü kanıtlar niteliktedir.
2. İdari İşlemin Açıkça Hukuka Aykırı Olması
Mahkemenin, davanın esası hakkında nihai bir karar vermeden önce, dosya kapsamındaki bilgi ve belgelerden işlemin hukuka aykırı olduğu yönünde kuvvetli bir kanaate ulaşması gerekir. “Açıkça” ibaresi, hukuka aykırılığın tereddüde yer bırakmayacak şekilde, ilk incelemede veya sunulan delillerle net bir biçimde anlaşılmasını ifade eder. İdari işlemin yetki, şekil, sebep, konu veya amaç unsurlarından herhangi birindeki sakatlık, bu şartın gerçekleşmesine temel teşkil eder.
Şartların Birlikte Değerlendirilmesi ve Gerekçe Zorunluluğu
Yürütmenin durdurulması kararlarında, mahkemenin işlemin hangi gerekçelerle hukuka aykırı olduğunu ve uygulanması halinde doğacak telafisi güç zararların neler olduğunu somut bir şekilde belirtmesi zorunludur. Gerekçesiz bir yürütmeyi durdurma kararı, üst mahkemelerce bozulma nedenidir.
| Şartın Niteliği | Kriterler |
| Telafisi Güç Zarar | Geri dönülemezlik, ekonomik yıkım, manevi çöküntü, aynen iade imkansızlığı |
| Açık Hukuka Aykırılık | Yetki aşımı, usul hatası, sebep yokluğu, amaç sapması, konu sakatlığı |
| Birlikte Gerçekleşme | Her iki şartın aynı anda ve somut olarak mevcut olması zorunluluğu |
Usul Hükümleri ve Yargılama Sürecinin İşleyişi
Yürütmenin durdurulması talebi, idari yargılamada genel kurallardan ayrılan hızlandırılmış ve öncelikli bir sürece tabidir. Bu sürecin her aşaması, bireyin korunması ve idari işleyişin denetlenmesi amacına hizmet eder.
Talebin Yapılması ve Dilekçede Olması Gerekenler
Yürütmenin durdurulması kararı mahkemece re’sen verilemez; mutlaka davacı tarafından yazılı olarak talep edilmelidir. Talep genellikle dava dilekçesi ile birlikte yapılır; ancak davanın her aşamasında ek bir dilekçe ile yürütmenin durdurulması istenebilir. Dilekçede;
- Yürütmenin durdurulması talebi başlıkta net bir şekilde belirtilmelidir.
- İşlemin neden açıkça hukuka aykırı olduğu hukuki dayanaklarla açıklanmalıdır.
- Doğacak zararlar somut verilerle (örneğin ticari defterler, ailevi durum belgeleri, yıkım ihbarnamesi) ortaya konulmalıdır.
Savunma Alma Zorunluluğu ve Savunma Süresinin Kısaltılması
Genel kural olarak, mahkeme yürütmeyi durdurma kararı vermeden önce davalı idarenin savunmasını almalı veya savunma süresinin dolmasını beklemelidir. Ancak İYUK m. 27/5, bu süreci hızlandırmak için mahkemeye tebligat sürelerini kısaltma ve tebliğin memur eliyle yapılmasına karar verme yetkisi tanımıştır. Normalde 30 gün olan savunma süresi, mahkemenin takdiriyle çok daha kısa sürelere (örneğin 10 veya 15 gün) indirilebilir.
Savunma Alınmaksızın Yürütmenin Durdurulması (İstisnai Durum)
İYUK m. 27/2’de yer alan “uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemler” istisnası, hayati bir öneme sahiptir. Eğer mahkeme savunmayı beklerse işlemin icra edileceği ve davanın konusuz kalacağı aşikarsa, idarenin savunması alınmaksızın yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir. Bu durumda, idarenin savunması geldikten sonra mahkeme talebi yeniden değerlendirerek yürütmenin durdurulmasına devam edilmesine veya kararın kaldırılmasına hükmeder.
Uygulanmakla Etkisi Tükenecek İşlem Örnekleri:
- Yıkım kararları (Yıkım gerçekleştikten sonra telafi mümkün değildir).
- Sınır dışı etme kararları.
- Toplantı ve gösteri yürüyüşü yasakları.
- Kısa süreli faaliyetten men veya mühürleme kararları.
Kamu Görevlileri Hakkındaki Düzenleme (6526 Sayılı Kanun Etkisi)
2014 yılında yapılan değişiklikle, kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmeler “uygulanmakla etkisi tükenecek işlemlerden sayılmaz” hükmü getirilmiştir. Bu düzenleme uyarınca, mahkemeler artık bu tür işlemlerde idarenin savunmasını almadan yürütmeyi durdurma kararı veremezler. Bu durum, memur davalarında yargısal korumanın hızını kesen ve eleştirilen bir uygulama haline gelmiştir.
Vergi Mahkemelerinde Yürütmenin Durdurulması ve Tahsilat İlişkisi
Vergi uyuşmazlıklarında yürütmenin durdurulması, idari davalardan farklı olarak “kendiliğinden durma” prensibine dayanır. Bu durum, mükellefin mülkiyet hakkını koruma amacı taşır.
Kendiliğinden (Otomatik) Durma Kuralı
İYUK m. 27/4 uyarınca, vergi mahkemelerinde tarh edilen vergi, resim ve harçlar ile bunların zam ve cezalarına karşı açılan davalar, dava konusu edilen bölümün tahsil işlemlerini mahkeme kararına gerek kalmadan kendiliğinden durdurur. Bu kural, verginin “tahakkuk” aşamasındaki uyuşmazlıkları kapsar ve mükellefe dava süresince ödeme zorunluluğu yüklemez.
Tahsilatın Durmadığı İstisnai Haller
Bazı durumlarda dava açılması tahsilatı durdurmaz ve yürütmenin durdurulması için ayrıca mahkemeden karar alınması şarttır:
- İhtirazi Kayıtla Verilen Beyannameler: Mükellefin kendi beyanına “çekince” koyarak dava açması, tahsilatı kendiliğinden durdurmaz. Verginin ödenmesi gerekir, aksi halde gecikme faizi işler.
- Ödeme Emri ve Haciz İşlemleri: Doğrudan tahsilat aşamasına (6183 sayılı Kanun uygulaması) ilişkin işlemlere karşı açılan davalar tahsilatı durdurmaz. Haczin durması için mahkemenin yürütmeyi durdurma kararı vermesi gerekir.
- İşlemden Kaldırılan Dosyalar: Davanın takipsiz bırakılması nedeniyle işlemden kaldırılan dosyalar yenilense bile, yeni dava süreci tahsilatı kendiliğinden durdurmaz.
- Temyiz ve İstinaf Aşaması: Vergi mahkemesinin mükellef aleyhine verdiği karara karşı üst mahkemeye başvurulması yürütmeyi durdurmaz. Bu aşamada durdurma ancak teminat karşılığında ve mahkeme kararıyla mümkündür.
| İşlem | Durma Etkisi | Karar Şartı |
| Vergi Tarhiyatı | Otomatik | Gerekmez |
| İhtirazi Kayıtlı Beyanname | Durmaz | Mahkeme Kararı Gerekir |
| Ödeme Emri / Haciz | Durmaz | Mahkeme Kararı Gerekir |
| İhtiyati Haciz / Tahakkuk | Durmaz | Mahkeme Kararı Gerekir |
Teminat Müessesesi ve Çözümlenmesi
Yürütmenin durdurulması kararları kural olarak teminat karşılığında verilir. Teminatın amacı, davanın reddedilmesi durumunda idarenin geçici durdurma nedeniyle uğrayacağı zararların güvence altına alınmasıdır.
- Teminat Aranmaması: Mahkeme, durumun gereklerine göre teminat aranmamasına da karar verebilir. Özellikle sosyal yardım alanlar veya durumu müsait olmayanlar için bu takdir yetkisi kullanılır.
- Muafiyetler: İdareden ve adli yardımdan faydalanan kimselerden hiçbir şekilde teminat alınmaz.
- Teminat Uyuşmazlıkları: Taraflar arasında teminatın miktarı veya cinsi konusunda çıkan anlaşmazlıklar, kararı veren mahkeme veya hakim tarafından ivedilikle çözümlenir.
Yürütmeyi Durdurma Kararlarına Karşı İtiraz Yolu
Yürütmenin durdurulması hakkında verilen kararlar nihai kararlar olmadığından temyiz edilemezler. Ancak, kararın hukuka aykırı olduğunu düşünen taraf itiraz yoluna başvurabilir.
İtiraz Süresi ve İnceleme Mercii
İtiraz, yürütmeyi durdurma kararının tebliğini izleyen günden itibaren 7 gün içinde yapılmalıdır. İtiraz mercileri şunlardır:
- İdare ve vergi mahkemesi kararlarına karşı Bölge İdare Mahkemesi.
- Bölge idare mahkemesi dairesi kararlarına karşı En yakın Bölge İdare Mahkemesi.
- Danıştay dava daireleri kararlarına karşı konusuna göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Kurulları.
İtirazın Sonuçları ve Kesinliği
İtiraz mercileri, dosyanın kendisine ulaşmasından itibaren 7 gün içinde karar vermek zorundadır. İtiraz üzerine verilen kararlar kesindir; bu kararlara karşı ikinci bir itiraz veya temyiz yolu kapalıdır. İtirazın kabulü halinde, yürütmeyi durdurma kararı kaldırılır veya reddedilen bir talep üzerine yürütme durdurulur. İtirazın reddi halinde ise alt mahkemenin kararı aynen geçerliliğini korur.
Kanun Yolları (İstinaf ve Temyiz) Aşamasında Yürütmenin Durdurulması
Davanın esası hakkında bir karar verildikten sonra süreç istinaf veya temyiz aşamasına geçtiğinde, yürütmenin durdurulması rejimi İYUK m. 52 çerçevesinde işler.
- Kararın Yürütülmesinin Durdurulması: İstinaf veya temyiz yoluna başvurulmuş olması, ilk derece mahkemesi kararının yürütülmesini kendiliğinden durdurmaz. Ancak, üst mahkeme teminat karşılığında bu kararın yürütülmesini durdurabilir.
- Davanın Reddi Halinde: İlk derecede davası reddedilen kişi, üst mahkemeden işlemin yürütülmesinin durdurulmasını talep edebilir. Bu durumda mahkeme, İYUK m. 27’deki şartların varlığını yeniden inceler.
- Kararın Bozulması: Üst mahkemenin bozma kararı, kararın yürütülmesini kendiliğinden durdurur. Bu, kanunun öngördüğü otomatik bir etkidir.
Yürütmeyi Durdurma Kararlarının Uygulanması ve İdarenin Sorumluluğu
Yürütmeyi durdurma kararının yargısal denetimin amacına ulaşabilmesi için idarece derhal uygulanması esastır. Kararın uygulanmaması, hukuk devleti ilkesinin ağır bir ihlalidir.
30 Günlük Uygulama Süresi
İYUK m. 28/1 uyarınca, idare; Danıştay, bölge idare mahkemeleri ve idare/vergi mahkemelerinin yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarını gecikmeksizin uygulamakla yükümlüdür. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden itibaren 30 günü geçemez. Uygulama, işlemin tesisinden önceki hukuki durumun iade edilmesi şeklinde olmalıdır.
Kararın Uygulanmamasından Doğan Sorumluluklar
- Hizmet Kusuru ve Tazminat: Kararın uygulanmaması nedeniyle ilgililerin uğradığı her türlü maddi ve manevi zarar, idare tarafından tazmin edilmelidir. Bu durum “ağır hizmet kusuru” olarak nitelendirilmektedir.
- Kamu Görevlisinin Kişisel Sorumluluğu: Mahkeme kararını 30 gün içinde kasten yerine getirmeyen kamu görevlisi aleyhine, kişisel kusuru nedeniyle tazminat davası açılabilir.
- Disiplin ve Ceza Sorumluluğu: Kararı uygulamayan görevliler hakkında disiplin soruşturması açılabilir ve Türk Ceza Kanunu kapsamında “görevi kötüye kullanma” suçundan suç duyurusunda bulunulabilir.
Yürütmenin Durdurulması Kararı Verilemeyecek Haller ve İstisnalar
Bazı durumlarda, kanun veya işlemin niteliği gereği yürütmenin durdurulması kararı verilmesi mümkün değildir:
- İptal Davasına Konu Olmayan İşlemler: Hazırlık işlemleri, görüş bildiren yazılar veya kesin ve yürütülmesi zorunlu olmayan işlemler hakkında yürütme durdurulamaz.
- Özel Kanun Yasakları: Milli savunma, kamu düzeni veya genel sağlık gerekçesiyle bazı yasalarda açıkça “yürütme durdurulamaz” hükmü yer alabilir.
- Yoklukla Malul İşlemler: Hukuken hiç doğmamış sayılan işlemler için yürütmenin durdurulması istenemez; zira durdurulacak bir “yürütme” mevcut değildir.
- Anayasa Mahkemesi İtirazı: Sadece kanun hükmünün iptali için Anayasa Mahkemesi’ne başvurulmuş olması, mahkemece yürütmenin durdurulması kararı verilmesi için yeterli ve tek başına bir gerekçe sayılamaz.
İkinci Kez Yürütmeyi Durdurma Talebi ve Yeni Delil Kavramı
İYUK m. 27/10 uyarınca, aynı sebeplere dayanılarak ikinci kez yürütmenin durdurulması isteminde bulunulamaz. Ancak bu yasak mutlak değildir:
- Yeni Delil Sunulması: Eğer ilk talep sırasında mevcut olmayan veya mahkemeye sunulmayan yeni ve esaslı bir delil ortaya çıkmışsa, bu delile dayanarak yeniden talep yapılabilir.
- Farklı Sebepler: İşlemin farklı bir unsuruna dayanılarak yapılan talepler bu yasağa takılmaz.
Sonuç
Yürütmenin durdurulması kararı, idari yargılamanın en dinamik ve etkili koruma aracıdır. İdarenin icrailik gücü karşısında bireyi savunmasız bırakmayan bu mekanizma, hukuk devleti ilkesinin kağıt üzerinde kalmamasını sağlar. İYUK m. 27 ile düzenlenen bu süreç, yargı yerlerine “hukuka aykırılığı anında durdurma” yetkisi vererek, adaletin gecikmesinden kaynaklanan tahribatları minimize eder. Özellikle vergi yargısındaki otomatik durma etkisi ve uygulanmakla etkisi tükenecek işlemlerdeki hızlı prosedür, Türk idari yargı sisteminin birey odaklı koruma anlayışının en somut göstergeleridir. İdarenin bu kararlara 30 gün içinde uyma zorunluluğu ise, yargı bağımsızlığı ve kararların bağlayıcılığı ilkesinin temel taşını oluşturur.
Yürütmenin Durdurulması (İYUK m.27) — Sıkça Sorulan Sorular
YD, dava devam ederken idari işlemin uygulanmasını geçici olarak durduran ara karardır. İşlem “iptal edilmiş” olmaz; sadece dava sonuna kadar etkileri askıya alınır.
Genel kural: Hayır. İdari işlem “icrai” olduğu için dava açılması işlemi otomatik durdurmaz. Durdurulmasını istiyorsanız ayrıca YD talep etmeniz gerekir.
İki şart birlikte aranır: (1) İşlem uygulanırsa telafisi güç/İmkânsız zarar doğması, (2) işlemin açıkça hukuka aykırı olması. Birisi yoksa YD genellikle reddedilir.
Zararın geri döndürülememesi (yıkım, mühürleme, eğitim döneminin kaçması, sınır dışı gibi), eski hale getirmenin fiilen çok zor olması veya temel haklara ağır müdahale olması bu kapsamdadır.
Hayır. YD talebi “mutlaka” davacı tarafından istenmelidir. Genelde dava dilekçesinde istenir; ayrıca ayrı bir dilekçeyle de talep edilebilir.
Genel kural: Savunma alınmadan YD verilmez. Ancak “uygulanmakla etkisi tükenecek” işlemlerde (ör. yıkım gibi) istisnai olarak savunma beklenmeden YD verilebilir; sonra savunma gelince yeniden değerlendirilir.
Tarhiyat (vergi/ceza) türü uyuşmazlıklarda, dava konusu edilen kısım yönünden tahsilat çoğu durumda kendiliğinden durur. Ancak ödeme emri/haciz gibi 6183 aşamasındaki işlemlerde genelde ayrıca YD kararı gerekir.
Not: Somut işlem türü çok önemli olduğu için dosya türüne göre strateji değişir.
YD kararının tebliğinden itibaren genellikle 7 gün içinde itiraz edilir. İdare/vergi mahkemesi kararlarında itiraz mercii çoğunlukla Bölge İdare Mahkemesi’dir ve karar genellikle kesindir.
İdare mahkeme kararlarını gecikmeksizin uygulamak zorundadır; uygulama süresi tebliğden itibaren 30 günü geçemez. Uygulanmaması tazminat ve sorumluluk sonuçları doğurabilir.
Aynı sebeplerle ikinci kez YD talebi kural olarak yapılamaz. Ancak yeni ve önemli bir delil ortaya çıkması veya talebin farklı hukuki sebeplere dayanması halinde yeniden talep gündeme gelebilir.
