1. Giriş

Türkiye, orman varlığı açısından zengin bir ülke olmasına karşın, hızlı nüfus artışı, tarımsal faaliyetler, yerleşim ihtiyacı ve kaçak yapılaşma gibi nedenlerle orman alanlarının sınırları ve mülkiyeti uzun süredir tartışma konusudur. Bu sorunların çözümüne yönelik en temel yasal düzenlemeler 6831 sayılı Orman Kanunu ve ilgili diğer mevzuat ile orman kadastrosu ve 2/B uygulamaları üzerinden yürütülmektedir.

Bu makalede, Türkiye’deki orman hukukunun temel düzenlemeleri, orman kadastrosunun niteliği, orman rejiminden çıkarılan alanlar (2/B alanları), uygulama süreci ve hukuki sonuçları ele alınacaktır.

2. Orman Kavramının Tarihsel Gelişimi ve Yasal Tanımları

2.1. 3116 Sayılı Orman Kanunu (1937)

Cumhuriyetin ilanından sonra özellikle doğal kaynakların korunması ve kamu yararı doğrultusunda yeniden yapılandırılması kapsamında hazırlanan 3116 sayılı Orman Kanunu, Türkiye’de modern orman hukukunun temelini atan ilk yasal düzenlemedir. Bu yasa ile birlikte ormanların tanımı, yönetimi ve korunması ilk kez sistematik bir şekilde ele alınmıştır.

Kanun, ormanı “kendi kendine veya emekle yetişmiş olup, orman ürünü veren ağaç ve ağaççıkların toplulukları ve bulundukları yer” olarak tanımlamıştır. Bu tanım, hem doğal olarak yetişmiş hem de insan emeğiyle oluşturulmuş ormanları kapsaması bakımından dönemin çevresel duyarlılığını yansıtmaktadır.

3116 sayılı Kanun, ormanların devletin gözetiminde korunması gerektiğini belirtmiş; kesim, işletme ve kullanım esaslarını düzenlemiştir. Ayrıca bu kanunla birlikte orman suçları, cezai yaptırımlar, izin usulleri ve orman kadastrosunun yapılması gerekliliği gündeme gelmiştir. Ancak bu kadastro uygulamaları yetersiz kalmış, birçok ormanlık alanın sınırları net olarak belirlenememiştir.

3116 sayılı Kanun, özellikle ormanların özel mülkiyete konu olabileceği anlayışını da kısmen barındırdığı için, ilerleyen dönemlerde daha katı ve merkezi bir anlayışa yönelinmesine neden olan eleştirilere konu olmuştur.

2.2. 4785 Sayılı Kanun (1945)

1945 yılında yürürlüğe giren 4785 sayılı Ormanların Devletleştirilmesi Hakkında Kanun, Türkiye’de orman mülkiyetiyle ilgili en radikal yasal adımlardan biridir. Bu kanunla birlikte, daha önce özel kişilerin mülkiyetinde olan veya zilyetliği altında bulunan tüm ormanlar, hiçbir bedel ödenmeksizin devletleştirilmiştir.

Bu düzenleme ile Türkiye’de “devlet ormanı” kavramı resmen hukuk sistemine yerleşmiştir. Kanun, devletin orman üzerindeki mülkiyetini mutlaklaştırmış; ormanların korunması, işletilmesi ve yönetimi tümüyle devlete verilmiştir.

Ancak 4785 sayılı Kanun, özel çabayla (emekle) yetiştirilen ormanları kapsam dışında bırakmıştır. Bu durum, özellikle tarım amacıyla kurulmuş meyve bahçeleri veya fidanlıklar gibi ağaçlık alanların özel mülkiyette kalmasına olanak tanımıştır. Kanun uygulamaları sırasında, bazı orman köylüleri orman vasfındaki arazilerini kaybetmiş ve bu durum uzun yıllar sosyal ve hukuki tartışmalara neden olmuştur.

Devletleştirme süreci, aynı zamanda orman kadastrosunun hızlandırılması, orman suçlarının artışı gibi yeni ihtiyaçları da beraberinde getirmiştir.

2.3. 6831 Sayılı Orman Kanunu (1956)

6831 sayılı Orman Kanunu, hâlen yürürlükte olan temel orman mevzuatıdır ve önceki düzenlemelerin eksikliklerini gidererek daha sistematik bir yapı sunar. Kanun, ormanların tanımını, yönetimini, korunmasını, işletilmesini, orman suçlarını, cezai hükümleri ve kadastro işlemlerini detaylı biçimde düzenler.

2.3.1. Orman Tanımı (Madde 1)

Kanunun 1. maddesi uyarınca orman:

“Tabiî olarak yetişen ve emekle yetiştirilen ağaç ve ağaççık toplulukları yerleriyle birlikte orman sayılır.”

Bu tanım, 3116 sayılı Kanun’daki anlayışın bir devamıdır; ancak “yerleriyle birlikte” ifadesi ile ormanlık alanın yalnızca bitki örtüsünden ibaret olmadığı, aynı zamanda bulunduğu toprağın da orman mülkiyeti açısından değerlendirilmesi gerektiği vurgulanmıştır. Bu husus, orman vasfını yitirmiş alanların tespiti ve orman rejiminden çıkarma işlemlerinde kilit rol oynar.

2.3.2. Orman Sayılmayan Alanlar (Madde 2)

6831 sayılı Kanun’un 2. maddesi, orman sayılmayan veya orman rejiminden çıkarılabilecek alanları belirler. Bu madde tarih boyunca birkaç kez Anayasa Mahkemesi denetimine konu olmuş ve kamuoyunda da yoğun tartışmalara neden olmuştur.

Özellikle 2/B alanları olarak bilinen ve 31.12.1981 tarihinden önce orman niteliğini yitirmiş, fiilen yerleşim veya tarım amacıyla kullanılan arazilerin orman dışına çıkarılması, hem mülkiyet hakkı hem çevre hukuku açısından önemlidir. 2. madde, bu bağlamda kamusal çıkar ile bireysel mülkiyet hakları arasında denge kurmaya çalışan bir norm işlevi görür.

2.3.3. Anayasal Boyut ve Ormanların Geri Kazanılması

1982 Anayasası’nın 169. ve 170. maddeleri gereğince:

  • Ormanlar devletin hüküm ve tasarrufu altındadır, özel mülkiyete konu olamaz.
  • Ormanlar, gerçek ve tüzel kişilere devredilemez.
  • Orman sınırları daraltılamaz; ancak bilimsel ve teknik zorunluluklar varsa, anayasal denetime tabi olarak bazı alanlar orman rejimi dışına çıkarılabilir.

Bu bağlamda 6831 sayılı Kanun’un uygulanması, anayasal normlara uygunluk, mülkiyet hakkının korunması, çevre ve doğal denge gibi çok katmanlı hukuki ilkelerle ilişkilidir.

3. Orman Sayılmayan Alanlar ve 2/A – 2/B Ayırımı

Orman alanlarının belirlenmesi, orman hukukunun en temel unsurlarından biridir. Ormanın tanımı kadar, hangi alanların orman sayılmayacağı ya da orman rejimi dışında değerlendirileceği de gerek mülkiyet hakkı, gerek çevre politikaları, gerekse kırsal kalkınma açısından oldukça önemlidir. 6831 sayılı Orman Kanunu, bu kapsamda hem orman sayılmayan alanları hem de orman vasfını yitirmiş ve rejim dışına çıkarılmış alanları açıkça düzenlemiştir.

3.1. Orman Sayılmayan Alanlar

6831 sayılı Orman Kanunu’nun 1. maddesinde orman tanımı yapılırken, madde metninin devamında bazı yerlerin orman kapsamı dışında tutulacağı belirtilmiş; daha açık ve sistematik biçimde ise Kanun’un 2. maddesinde orman sayılmayacak alanlar ayrı ayrı bentler hâlinde düzenlenmiştir. Bu alanlar, doğal özellikleri itibarıyla orman ekosistemine sahip olmayan, ya da insan eliyle oluşturulmuş ve farklı bir kullanım amacı taşıyan alanlardır.

Kanunun 1. maddesinin (A) ila (J) bentleri arasında sıralanan başlıca orman dışı alanlar şunlardır:

  • Sazlıklar ve Bataklık Alanlar: Ekolojik özellikleri itibarıyla sucul veya yarı-sucul ortamlarda yer almakta ve genellikle step florasına sahip olmaları nedeniyle orman tanımına girmemektedirler. Ancak bu alanlar çevresel değer taşıdıkları için başka koruma statülerine konu olabilir.
  • Parklar ve Mezarlıklar: Kent içi ve çevresinde bulunan, halkın ortak kullanımına tahsis edilmiş rekreatif alanlar veya mezarlık alanları da orman rejimi dışında kabul edilmektedir. Bu yerlerin orman sayılmamasındaki temel gerekçe, sosyal işlevleri ve yapay peyzaj düzenlemeleriyle ormanlık alan vasfına uygun olmamalarıdır.
  • Özel Mülkiyetteki Zeytinlik, Meyvelik ve Fıstıklıklar: Tarım işletmeciliği amacıyla kurulan ve insan eliyle oluşturulan bu ağaçlık alanlar da orman tanımına dâhil değildir. Zira bu tür alanlarda sürdürülen faaliyetler ormancılık faaliyeti değil, tarımsal üretim faaliyeti kapsamında değerlendirilmektedir.
  • Kültür Arazisi Olarak Kullanılan Ağaçlıklar: Ağaçlık niteliği taşısa da asıl fonksiyonu tarımsal üretim olan bu araziler de orman sayılmamakta, üretim amacı ve kullanım biçimi dikkate alınarak orman rejiminin dışında tutulmaktadır.

Bu ayrımlar, uygulamada kadastro çalışmaları, imar uygulamaları ve çevre yönetimi açısından büyük önem taşımakta; bir alanın orman olarak tescil edilip edilmemesi, mülkiyet ve kullanım hakkını doğrudan etkilemektedir.

3.2. 2/A ve 2/B Maddeleri: Orman Rejiminden Çıkarma Uygulamaları

Orman Kanunu’nun 2. maddesi, Anayasa’nın 169. ve 170. maddeleri ile doğrudan bağlantılıdır. Bu madde, orman niteliğini kaybetmiş bazı alanların belirli koşullar altında orman rejimi dışına çıkarılmasını düzenlemektedir. Bu düzenleme, zamanla hem Anayasa’da hem de Kanun metninde çeşitli değişikliklerle yeniden şekillenmiştir.

3.2.1. 2/A Maddesi: Bilimsel ve Teknik Gerekçeyle Orman Dışına Çıkarma

2/A maddesi, bilimsel ve teknik gerekçelerle orman rejimi içinde kalması uygun görülmeyen alanları kapsamaktadır. Bu kapsamda:

  • Toprak yapısı, iklim özellikleri, eğim durumu gibi doğal unsurlar nedeniyle orman yetişmesine elverişli olmayan alanlar,
  • Ekolojik olarak tahrip olmuş, bozulmuş ve yeniden ormanlaştırılması mümkün görülmeyen sahalar,
  • Kentleşme baskısı veya kamu yararı gereği başka amaçlarla değerlendirilmesi zorunlu hâle gelen alanlar,

bilimsel ve teknik raporlara dayanarak orman rejimi dışına çıkarılabilmektedir. Ancak bu tür işlemler, Anayasa’nın 169. maddesi gereği sıkı denetime tabidir ve yargı kararları ile iptal edilen çok sayıda 2/A işlemi bulunmaktadır.

3.2.2. 2/B Maddesi: Fiilen İşgal Edilmiş, Orman Varlığını Yitirmiş Alanlar

En tartışmalı maddelerden biri olan 2/B düzenlemesi, 31 Aralık 1981 tarihinden önce orman niteliğini yitirmiş, fiilen tarım, yerleşim veya başka amaçlarla kullanılan alanların orman dışına çıkarılmasını konu edinir.

Bu alanlar genellikle:

  • Köy yerleşim alanları,
  • Tarla, bağ, bahçe gibi tarım arazileri,
  • Yaylak, kışlak, mera benzeri geçici kullanım alanları,
  • Fiilen konut, ahır, depo gibi yapıların bulunduğu sahalar,

olarak kullanılmakta ve orman özelliğini kaybetmiş bulunmaktadır. 2/B alanlarının orman rejimi dışına çıkarılması, hem sosyal barışın tesisi hem de uzun yıllardır bu alanları kullanan vatandaşların mülkiyet problemlerinin çözümü amacıyla gündeme gelmiştir.

Bu alanlar, devlet eliyle tasfiye edilmekte, yani önce Hazine adına tescil edilmekte ve ardından kullanıcılarına rayiç bedel üzerinden satış yapılmaktadır. Bu süreçte:

  • Kadastro çalışmaları yapılır,
  • Kullanıcı tespitleri gerçekleştirilir,
  • Kullanıcılara satış hakkı tanınır,
  • Satış bedelleri belirli indirim ve taksitlerle tahsil edilir.

Ancak bu işlemler; ormanların anayasal olarak korunması, çevreye etkiler, orman alanlarının daraltılması yasağı gibi yönlerden zaman zaman ciddi eleştirilere konu olmuştur. Özellikle orman niteliğini yitirme tespitlerinin objektifliği ve uygulamadaki farklılıklar, yargı kararlarına sıklıkla taşınan konular arasında yer almaktadır.

4. Orman Kadastrosu ve 2/B Uygulama Süreci

Türkiye’de orman alanlarının tespiti, korunması ve orman rejimi dışına çıkarılacak sahaların belirlenmesi amacıyla yürütülen orman kadastrosu çalışmaları, 6831 sayılı Orman Kanunu ve buna bağlı Orman Kadastrosu ve 2/B Uygulama Yönetmeliği kapsamında yürütülmektedir. Bu süreç, hukuki, idari ve teknik yönleriyle oldukça kapsamlıdır ve birçok kamu kurumunun eşgüdüm içinde çalışmasını gerektirir.

4.1. Yıllık Çalışma Programının Hazırlanması

Orman kadastro ve 2/B uygulaması yapılacak yerleşim birimleri (belde, mahalle, köy) her yıl mahalli Kadastro Müdürlükleri ile yapılan çalışmalar sonucu belirlenir. Bu liste, ilgili Orman Bölge Müdürlüğü aracılığıyla en geç 15 Kasım tarihine kadar Tarım ve Orman Bakanlığı Orman Genel Müdürlüğü’ne sunulur.
*** [Orman Kadastrosu ve 2/B Uygulama Yönetmeliği, Madde 9]

4.2. Programların Onayı ve İlgili Birimlere Bildirilmesi

Orman Genel Müdürlüğü’nce uygun görülen yıllık çalışma programları, Orman Kadastro Başmühendislikleri’ne ulaştırılmak üzere Orman Bölge Müdürlükleri’ne gönderilir. Bu aşamada program, sahada uygulanacak çalışmaların planlaması açısından bağlayıcı niteliktedir.

4.3. Halkı Bilgilendirme ve İlân Süreci

Çalışma programında belirlenen alanlarda faaliyetlere başlamadan önce, çalışmalara başlanacağı tarih ile çalışılacak yerleşim birimleri halka duyurulur. Bu duyuru:

  • En az 15 gün önceden yapılır.
  • Belde, mahalle ve köylerde uygun yerlere askı ilanı yoluyla gerçekleştirilir.
  • Aynı zamanda, ilgili belediyelere, il/ilçe maliye birimlerine (defterdarlık/mal müdürlükleri), Orman İşletme Müdürlüklerine yazılı olarak bildirilir.

İlân ve bildirimin yapılması bir tutanakla tespit edilir. Buradaki 15 günlük süre yalnızca tebliğ süreci öncesini kapsar; ilan günleri bu süreden sayılmaz.
*** [Yönetmelik Madde 11]

4.4. Kurumsal Bilgi ve Belge Temini

Orman Kadastro Başmühendislikleri, çalışmalara başlamadan önce;

  • Kadastro Müdürlüğü
  • Tapu Müdürlüğü
  • İl Özel İdaresi
  • Milli Parklar Bölge Müdürlüğü
  • Milli Savunma Bakanlığı (askeri yasak bölgelerde)
  • Tarım ve Orman İl Müdürlükleri
  • Orman İşletme Müdürlükleri

gibi kurum ve kuruluşlardan ilgili bilgi, belge ve haritaları temin eder. Bu belgeler, sınırların belirlenmesi ve mülkiyet ilişkilerinin tespiti açısından kritik öneme sahiptir.

4.5. Valilik ve Komisyon Süreci

Orman Bölge Müdürlüğü tarafından, çalışmanın yapılacağı alanlar il valiliğine bildirilir. Aynı zamanda, çalışmalarda görev yapacak bilinçli ve deneyimli bilirkişi komisyonları oluşturulur. Komisyon üyeleri:

  • Beldelerde: Belediye encümeni tarafından,
  • Mahalle ve köylerde: Muhtarlıkça bir asıl ve bir yedek olarak belirlenir.

Komisyon başkanı, ayrıca arazide çalışmalara katılacak kişilerin; kısıtlı olmayan, 40 yaşını doldurmuş, yerel coğrafyayı, taşınmazların geçmiş sahiplerini, zilyetlerini bilen kişiler arasından seçilmesini ister.
*** [Yönetmelik Madde 9]

4.6. Ölçüm, Haritalama ve Kontrol Süreci

Orman kadastro ve 2/B çalışmaları sırasında yapılacak tüm ölçüm ve haritalama işlemleri, 15.01.2013 tarihli Uygulama Talimatı, 2018/3 sayılı Genelge ve 6831 sayılı Kanun’un 10. maddesi çerçevesinde yürütülür. Kadastro Müdürlüğü, yapılan işlemlerin teknik doğruluğunu sağlamak ve kontrol onayını yapmak amacıyla bir kontrol mühendisi görevlendirir.

4.7. Şekli ve Hukuki İnceleme

Kadastro çalışmaları tamamlanan birimler, önce Orman Bölge Müdürlüğü’ne, ardından şekli ve hukuki açıdan incelenmek üzere Orman Kadastro Başmühendislikleri’ne gönderilir.
*** [Yönetmelik Madde 45-46]

İnceleme sonucunda hazırlanan sonuçlandırma tutanağı, kontrol mühendisi tarafından onaylanan haritalarla birlikte belde, mahalle veya köyün uygun bir yerine en geç 15 gün içinde asılarak ilan edilir.
***[Yönetmelik Madde 48]

İlan süresi otuz gündür. Bu süre boyunca ilgililerin itiraz hakkı bulunmaktadır.
***[6831 sayılı Kanun Madde 11]

4.8. Kesinleşme ve Tescil Süreci

İlan süresi sonunda herhangi bir itiraz gelmemesi veya gelen itirazların reddedilmesi hâlinde, kadastro mahkemesine açılan davaların listesi ilgili Orman İşletme Müdürlüğü tarafından temin edilir. Mahkemeden gelen yanıta göre, eğer dava açılmamışsa, kesinleşme tutanağı hazırlanarak Kadastro Müdürlüğü’ne gönderilir ve tescil işlemi yapılır.
***[Yönetmelik Madde 52]

4.9. 2/B Tescili ve Kullanım Kadastrosu

Kadastro Müdürlüğü, 2/B çalışmaları kapsamında oluşturulan blokları tescil eder. Ardından, bu alanlar için kullanım kadastrosu yapılarak askı ilanı sürecine geçilir.
***[3402 sayılı Kadastro Kanunu Ek Madde 4 ve 2012/5 sayılı Genelge]

4.10. Yeniden Orman Kadastrosu Yapılamaz

Orman kadastro komisyonlarının bir köy, mahalle veya beldede yaptığı çalışmalar bir bütünlük arz eder ve tamamlandığında bu birimlerde tekrar orman kadastrosu ve 2/B uygulaması yapılamaz.
***[Yönetmelik Madde 10]

5. 2/B Kapsamındaki Alanların Hukuki ve İdari Değerlendirmesi

5.1. 2/B Kavramının Hukuki Dayanağı

2/B maddesi, 6831 sayılı Orman Kanunu’nun 2. maddesi kapsamında, orman niteliğini 1981 yılı sonuna kadar kaybetmiş ve bu tarihten sonra fiilen tarım, yerleşim, otlak vb. amaçlarla kullanılan alanların orman sınırları dışına çıkarılmasını ve bu alanlar üzerindeki hakların tasfiyesini konu edinir.

*** “31/12/1981 tarihinden önce orman vasfını yitirmiş alanlar” ifadesi, anayasal bir sınırlamadır. Bu hüküm, Anayasa Mahkemesi kararlarıyla da pekiştirilmiş ve 1982 Anayasası’nın 169. maddesine uygun olarak uygulanmaktadır.

2/B Arazileri ile ilgili detaylı bilgiyi için tıklayınız.

2/B alanlarının hukuki arka planı hem mülkiyet düzenlemeleri hem de çevre ve doğa koruma ilkeleri açısından dikkatle ele alınmaktadır. Anayasa’nın 169. maddesi şu hükmü getirir:

“Devlet, ormanların korunmasını ve sahalarının genişletilmesini sağlar. Ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme izin verilemez… Orman niteliğini kaybeden yerler, tarım alanına dönüştürülmüş olsa bile, orman olarak kabul edilir. Ancak orman sınırları dışına çıkarılmasına Anayasa’da öngörülen şartlar çerçevesinde izin verilebilir.”

Bu hüküm gereği, 2/B uygulamaları yalnızca çok özel ve tarihsel kriterlere bağlı olarak yürütülebilir. Keyfi ya da sonradan oluşmuş işgaller bu maddeye dahil edilmez.

5.2. 2/B Alanlarının Tespiti ve Sınırlandırılması

2/B çalışmaları, kadastro teknikleri kullanılarak ve Orman Kadastro Komisyonları marifetiyle yürütülür. Söz konusu komisyonlar, geçmiş hava fotoğrafları, zilyetlik beyanları, tapu kayıtları, yerel bilirkişi ifadeleri gibi unsurları dikkate alarak, 1981 öncesi kullanım durumunu belirler.

Bu çalışmalar sırasında;

  • Tarım yapılan alanlar
  • Köy yerleşim yerleri
  • Yaylak, kışlak ve otlaklar
  • Ormanlık alanlardan fiilen kopmuş, yapılaşmış bölgeler

gibi sahalar 2/B kapsamına alınabilir. Ancak bu alanların, orman vasfını teknik ve bilimsel olarak yitirmiş olması ve 1981 yılı öncesinde kullanıma açılmış olması gereklidir.

Tespit süreci sonunda Orman Kadastro Komisyonu tarafından haritalar ve tutanaklar hazırlanır, ilan edilir ve itiraz süreci tamamlanınca tescil işlemlerine geçilir.

5.3. 2/B Alanlarının Mülkiyetine İlişkin Düzenlemeler

Bu alanlar kadastro çalışmaları tamamlandıktan sonra Hazine adına tescil edilir. Ardından, 6292 sayılı Kanun çerçevesinde bu taşınmazların:

  • Üzerinde yapısı bulunan hak sahiplerine,
  • Tarım yapmakta olan köylülere,
  • Uzun süredir fiilen zilyetlik edenlere,

satışı gündeme gelir. Bu satışlar, rayiç bedelin altında bir oranla yapılabilir ve ödeme kolaylıkları tanınabilir. Amaç, bu alanlarda yaşayan kişilerin mülkiyet haklarını resmileştirmek ve hukuki güvenlik tesis etmektir.