Kamu İhalelerinde İtiraz Süreci

I. GİRİŞ VE HUKUKİ ÇERÇEVE

I. A. Mevzuat Dayanağı, Amaç ve İhale Sürecinin Tanımı

Türkiye Cumhuriyeti’nde kamu ihalelerine yönelik uyuşmazlık çözüm süreci, 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu (Kanun) hükümleri ile bu Kanunun 53. maddesine dayanılarak çıkarılan İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik ile detaylı bir şekilde düzenlenmiştir. Bu mevzuatın temel amacı, 4734 sayılı Kanun kapsamında yapılan ihalelerde Kanun ve ilgili diğer mevzuat hükümlerine uygunluğun sağlanmasıdır. Kamu İhale Kurumu (KİK), ihalenin başlangıcından sözleşmenin imzalanmasına kadar olan süre içerisinde idarece yapılan işlemlerde Kanun ve ilgili mevzuat hükümlerine uygunluk şikayetlerini incelemekle görevlidir.

İdari başvuru mekanizmasının kapsamını belirleyen kritik unsur, İhale Süreci tanımıdır. Bu süreç, ihale yetkilisince ihale onayı verildiği tarihten itibaren başlar ve sözleşmenin taraflarca imzalanıp noter onayı/tescili ile veya noter onayı/tescili gerekmeyen hallerde ise sözleşmenin taraflarca imzalanmasıyla tamamlanır. Başvurular ve süre hesaplamaları, ulusal bayram, genel tatil ve hafta tatili günleri dışında kalan günler olarak tanımlanan İş Günü kavramına sıkı sıkıya bağlıdır.

I. B. İdari Başvuru Yollarının Zorunluluğu (Dava Şartı İlkesi)

Kamu ihalelerinde hak arama süreci, idari yargı yoluna başvurulmadan önce tüketilmesi yasal olarak zorunlu tutulmuş iki aşamalı bir idari prosedüre dayanır: İdareye şikâyet ve sonrasında Kamu İhale Kurumu’na itirazen şikâyet. Bu idari yolların tamamlanması gerekliliği, İdari Yargılama Usulü Kanunu (İYUK) uyarınca kesin bir dava şartıdır.

Bu ön şartın hukuki etkisi son derece önemlidir. İtirazen şikâyet yolunun usulüne uygun olarak tüketilmemesi durumunda, ihale sürecindeki işlemlere karşı doğrudan Ankara İdare Mahkemeleri’nde açılan iptal davaları, usul eksikliği nedeniyle reddedilir. Bu mekanizma, yasa koyucunun, KİK’i teknik ihtilaflar için birincil filtre olarak konumlandırdığını göstermektedir. Bu sayede, aşırı düşük teklif hataları gibi karmaşık teknik uygunluk meselelerinin büyük çoğunluğu idari düzeyde çözülerek, yargı mercilerinin sadece KİK’in nihai yorum kararlarına yönelik hukuki denetim yapması sağlanmaktadır.

II. İDARİ İTİRAZ SİSTEMİNİN TEMELLERİ VE AŞAMALARI

II. A. Aşama 1: Şikayet Başvurusu (İdareye Yönelik İlk Başvuru)

Şikayet başvurusu, ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday, istekli veya istekli olabilecekler tarafından ihaleyi yapan idareye yapılan ilk başvurudur.

İdare, şikayet başvurusu kendisine ulaştığı tarihten itibaren en geç 10 iş günü içinde, başvuruyu ve ileri sürülen iddiaları esas ve usul yönünden incelemek, gerekçeli bir karar almak ve bu kararı başvuru sahibine tebliğ etmekle yükümlüdür.

II. B. Aşama 2: İtirazen Şikayet Başvurusu (Kamu İhale Kurumu’na İkinci Aşama)

İtirazen şikayet başvurusu, idareye yapılan şikayet aşamasının hukuken sonuçlanmasının ardından, itiraz mercii olarak Kamu İhale Kurumu’na (KİK) yapılan başvurudur. KİK’e başvuruda bulunulması, sadece belirli hukuki durumların varlığı halinde mümkündür :

1. İdarenin şikayet başvurusu üzerine aldığı kararın başvuru sahibi tarafından uygun bulunmaması (karara itiraz).
2. İdarenin yasal süresi olan 10 iş günü içinde şikayet başvurusu üzerine herhangi bir karar almaması (Zımni Ret).
3. İtirazen şikayet üzerine Kurul tarafından başvurunun reddine veya düzeltici işlem belirlenmesine karar verildikten sonra, idare tarafından verilen ihalenin iptali kararına karşı.

Zımni ret durumu, başvuru sahipleri için önemli bir zamanlama tuzağı oluşturmaktadır. İdare 10 iş günlük yasal sürede karar almazsa, başvuru sahibi, sürenin bittiği günü takip eden günden itibaren KİK’e itirazen şikayet başvurusunda bulunmalıdır. Başvuru sahibi, idarenin karar almadığını varsayarak hareket etmez ve karar alma süresini kaçırırsa, idari başvuru yolu usulden kapanır. Bu durum, başvuru sahiplerinin idarenin inisiyatifinden bağımsız olarak, yasal sürelerin bitişini çok titizlikle takip etmelerini zorunlu kılmaktadır.

Önemli bir hukuki ayrım, ihalenin iptali kararlarına yöneliktir. Eğer idare, daha önce herhangi bir şikayet veya itirazen şikayet başvurusu olmaksızın, tamamen kendi inisiyatifiyle ihalenin iptali kararı almışsa, bu karara karşı Kuruma itirazen şikayet başvurusunda bulunulamaz; bu tür kararlar ancak idari yargı mercilerinde dava konusu edilebilir. Bu kural, KİK’in idarenin ihalenin gerekliliği gibi temel idari takdir yetkisine müdahale etmesini engellemek ve bu tip geniş kapsamlı takdir yetkisi kararlarını doğrudan yargı denetimine bırakmak amacını taşır.

III. BAŞVURU EHLİYETİ VE İTİRAZ KONULARININ AŞAMALARA GÖRE DAĞILIMI

İhaleye yönelik başvurularda ehliyet (locus standi), başvuru sahibinin ihale sürecinin hangi aşamasında hangi sıfata sahip olduğuna göre kesin olarak belirlenmiştir. Bu ayrım, itirazın konusunu hukuken sınırlar.

III. A. İstekli Olabilecekler (İhale Öncesi Süreç)

Ehliyet Kapsamı: İhale konusu alanda faaliyet gösteren ve ihale veya ön yeterlik dokümanını EKAP üzerinden indirmiş veya satın almış gerçek veya tüzel kişilerdir.

İtiraz Konuları: İhale sürecinin başlangıcında ilan ve doküman aşamalarına yönelik itirazlar bu kapsamdadır :

• Ön yeterlik ve/veya ihale dokümanının temin edilmesi süreci ve şartları.
• Ön yeterlik ve/veya ihale ilanında veya dokümanında yer verilen düzenlemelerin (örneğin, haksız rekabeti kısıtlayan veya hukuka aykırı şartnamelerin) iptali.
• Bu düzenlemeler ile idari uygulamalar arasındaki uyumsuzluklar.

İstekli olabileceklerin, idareye elden veya posta yoluyla yaptığı başvurularda, şikayet dilekçesi ekine, ihale konusu alanda faaliyet gösterildiğine ilişkin belgenin eklenmesi zorunludur.

Bu aşamadaki hukuki başvuru zorunluluğu, idareye veya KİK’e başvurmadan önce şartnamelerde veya dokümanda yer alan bir hatanın tespit edilip itiraz edilmesini gerektirir. Bir istekli olabilecek, dokümandaki bir kısıtlayıcı şartı bilmesine rağmen ihale sürecine devam eder ve daha sonra elenirse, bu hatayı baştan itiraz etmeyerek haklarından zımnen feragat etmiş sayılabilir. Bu nedenle, süreçteki en ufak bir hukuka aykırılığın dahi tespit edildiği anda düzeltilmesi için başvuruda bulunulması esastır.

III. B. Adaylar (Ön Yeterlik Süreci)

Ehliyet Kapsamı: Belli istekliler arasında ihale usulü ile yapılan ihalelerde ön yeterlik başvurusunda bulunanlar veya danışmanlık hizmet alımı ihalelerinde kısa listeye alınmış olanlardır.

İtiraz Konuları:

• Ön yeterlik başvurularının sunulması, değerlendirilmesi ve sonuçlandırılmasına ilişkin idari işlem ve eylemler.
• Danışmanlık hizmet alımında kısa listeye alınmış olmak kaydıyla ihale daveti ve/veya ihale dokümanının gönderilmesi ve dokümandaki düzenlemeler.

III. C. İstekliler (Teklif Değerlendirme Süreci)

Ehliyet Kapsamı: İhaleye teklif sunan veya ön yeterlik başvurusu kabul edilen kişilerdir.

İtiraz Konuları: İhalenin sonuçlandırılmasına ilişkin tüm idari işlemler ve eylemler, özellikle mali ve teknik yeterlik değerlendirmeleri:

• Tekliflerin sunulması ve değerlendirilmesi.
• Yeterlik bilgileri tablosu içerisindeki belgelerin ve bilgilerin değerlendirilmesi.
• 4734 sayılı Kanun’un 38. maddesi uyarınca yapılan Aşırı Düşük Teklif (ADT) Sorgulaması sonucunda verilen ret kararları. Özellikle, idarenin kanunun veya tebliğin öngörmediği, ispat külfetini aşırı derecede ağırlaştıran veya ticari sır niteliğindeki belgeleri talep etmesi üzerine verilen ret kararları, itiraz ve yargı yoluna başvurunun temel konularındandır.

IV. BAŞVURU SÜRELERİ, HESAPLAMA VE RİSK YÖNETİMİ

İhale hukuku süreçlerinde süreler, hak düşürücü nitelikte olup, en ufak bir hatada dahi başvurunun usulden reddine neden olabilir. Bu nedenle süre hesaplamaları, mevzuattaki iş günü ve takvim günü ayrımlarına dikkat edilerek yapılmalıdır.

IV. A. Süre Hesaplamalarının Temel Kuralları

Genel kural olarak, süreler hukuka aykırı işlemin öğrenildiği veya tebliğ edildiği günü izleyen günden itibaren işlemeye başlar.

İdareye Şikayet Süresi: İhale aşamasına bağlı olarak tebliğ edilen işlemden itibaren belirli bir süredir (genellikle 5 veya 10 gün).

KİK’e İtirazen Şikayet Süresi: İdareye yapılan şikayetin sonucuna bağlı olarak başlar ve bu süre 10 takvim günüdür.

Şikayet ve İtirazen Şikayet Başvurusu Süreleri Özeti

IV. B. Risk Yönetimi ve Süre Aşımı Stratejisi

Süre yönetimi, idarenin karar alma hızından bağımsız olarak yürütülmelidir. Örneğin, idare 10 iş günü içinde karar almamışsa, başvuru sahibinin, kararın alınmamış olabileceğini varsayarak, idarenin 10 iş günlük yasal karar süresinin bittiği günü izleyen günden itibaren KİK’e başvurması kritik öneme sahiptir. Başvuru sahibi, idareden bir karar gelmesini bekleme lüksüne sahip değildir; zira bu bekleme, KİK’e başvuru süresinin dolmasına ve hak kaybına neden olur.

Eğer idare, kararını yasal 10 iş günlük süreden sonra tebliğ ederse (örneğin karar 10 gün içinde alınmış ancak 13. gün tebliğ edilmişse), 10 günlük itirazen şikayet süresi tebliği izleyen günden itibaren başlar. Bu durum, başvuru sahibine tebligat gecikmesi nedeniyle hak kaybı yaşatılmaması ilkesini güvence altına alır; ancak zımni ret riskinin yönetilmesi öncelikli kalmaya devam eder.

V. İTİRAZEN ŞİKAYET BAŞVURUSUNUN ŞEKİL ŞARTLARI VE ZORUNLU BELGELER

İtirazen şikayet başvuruları, usul yönünden son derece katı şekil şartlarına tabidir. Bu şartlara uyum, başvurunun esastan incelenmesi için ön koşuldur.

V. A. Elektronik Başvuru ve E-İmza Zorunluluğu

Kamu alımlarında dijital dönüşümün bir gereği olarak, ilan veya duyuru tarihi 15/4/2024 ve bu tarihten sonra olan ihalelerde, avukatlar aracılığıyla yapılan hem şikâyet hem de itirazen şikâyet başvurularının Elektronik Kamu Alımları Platformu (EKAP) üzerinden e-imza kullanılarak yapılması zorunlu hale getirilmiştir. Bu zorunluluk, süreçteki belge yönetimini hızlandırırken, başvuru sahiplerinin teknik altyapı ve dijital yeterlilik standartlarını yükseltmektedir.

EKAP üzerinden yapılan e-itirazen şikayet başvurusunda, başvurunun doğru teklife veya iş ortaklığına yapıldığına dair seçimlerin doğru yapılması gereklidir. Dilekçenin hazırlanması sırasında, idarenin şikayete cevap tebligatının tarihi otomatik olarak dolsa da, itirazen şikayet konusu işlem, nedenleri ve işlemin farkına varıldığı/tebliğ edildiği tarih gibi kritik bilgilerin kullanıcı tarafından manuel ve doğru şekilde girilmesi zorunludur.

Dilekçede bulunması gereken asgari bilgiler, başvurunun incelenebilirliğini sağlamak amacıyla talep edilir: İhaleyi yapan idare ve adresi, İhale Kayıt Numarası (İKN), Başvuru Sahibinin MERSİS Numarası ve iletişim bilgileri.

V. B. Başvuru Bedeli ve Ödeme Kanıtı (Dekont)

İtirazen şikayet başvurusunun kabul edilmesi için başvuru bedelinin yatırılması ve bunun ispatı hayati önem taşır. Başvuru bedelinin, Ziraat Bankası, Vakıfbank ve Halkbank nezdindeki Kurumsal tahsilat hesaplarına, özellikle “İtirazen şikayet başvuru bedeli” için tahsis edilmiş olan hesaba yatırılmış olması gerekmektedir.

Başvuru bedelinin yatırıldığına dair banka dekontu, e-itirazen şikayet dosyasının EKAP’a yüklenmesi gereken zorunlu bir belgedir. Bu dekont seçilmeden dosyanın elektronik olarak imzalanıp gönderilmesi teknik olarak engellenmiştir. Bu kural, KİK’in finansal işlemi doğrudan dijital başvuruya bağlayarak, ödeme kanıtı eksikliğinden kaynaklanan usulden ret riskini otomatik bir kontrol mekanizmasıyla yönettiğini göstermektedir.

V. C. İtirazen Şikayet Başvuru Bedeli Tarifesi

Kamu İhale Kurumu’na (KİK) yapılacak itirazen şikayet başvuruları için yatırılması gereken bedel, ihalenin yaklaşık maliyetine göre belirlenen ve her yıl güncellenen bir tarifeye tabidir. Başvuru bedelinin doğru miktarda yatırılması, başvurunun esastan incelenmesi için zorunlu bir mali şarttır.

Aşağıdaki tablo, 2025 yılı için belirlenen itirazen şikayet başvuru bedeli tarifesini (Yaklaşık Maliyet kademelerine göre) göstermektedir:

VI. KAMU İHALE KURUMU’NUN İNCELEME SÜRECİ VE KARAR TÜRLERİ

VI. A. İnceleme Prosedürü ve Yürütmenin Durdurulması Etkisi

Kamu İhale Kurulu, itirazen şikayet başvurusu üzerine incelemesini tamamlayarak, başvurunun Kuruma ulaştığı tarihten itibaren en geç 10 gün içinde nihai kararını alır.

Başvurunun hukuki koruyuculuğu, sözleşmenin imzalanması sürecini durdurmasıyla sağlanır. İtirazen şikayet başvurusu, Kurul tarafından bir karar verilinceye kadar, ihale sürecindeki işlemlerin uygulanmasını erteler. Bu erteleme, idari yargıdaki yürütmenin durdurulması kararına benzer bir koruma işlevi görerek, sözleşmenin imzalanmasını önler ve süreçteki geri dönülemez zararları engeller. Kurum, başvurunun karmaşıklığı ne olursa olsun bu yasal 10 günlük süreyi kullanmak durumundadır, bu da KİK’in titiz ve hukuki kesinliğe odaklanan bir süreç yürüttüğünü gösterir.

VI. B. Nihai Karar Türleri ve Hukuki Sonuçları

KİK’in başvuruyu sonuçlandıran kararları üç temel biçimde ortaya çıkar :

1. Başvurunun Reddi: Başvurunun usul yönünden (süre, ehliyet gibi) eksik bulunması veya esastan yapılan inceleme sonucunda iddiaların haklı görülmemesi durumunda verilir.
2. Düzeltici İşlem Belirlenmesi: Başvurunun esastan haklı bulunması durumunda, hukuka aykırılığın giderilmesi için idareye yönlendirilmesi gereken spesifik düzeltici işlemlerin belirlenmesine karar verilir.
3. İhalenin İptali: Hukuka aykırılığın niteliği gereği, düzeltici bir işlemle giderilemeyecek kadar esaslı olduğunun tespit edilmesi durumunda ihalenin tamamen iptaline karar verilir.

VI. C. Başvuru Bedelinin İadesi Usulü

İtirazen şikayet başvuru bedelinin iadesi, sıkı şartlara bağlanmıştır. İadeye hak kazanmak için, başvuru sahibinin Kamu İhale Kurulu kararıyla itirazen şikâyet başvurularındaki iddialarının tamamında haklı bulunması gerekmektedir. Kısmi haklılık durumlarında iade yapılmaz.

İade talepleri, Kurul kararının başvuru sahibine bildirimini izleyen günden itibaren 30 gün içinde Kuruma hitaben yazılmış, ilgili Yönergeye uygun imzalı dilekçelerle ve gerekli bilgi/belgeler eklenmek suretiyle elden veya posta yoluyla yapılmalıdır. Başvuru bedelinin iadesi, otomatik bir süreç olmayıp, hukuki karar sonrasında dahi ayrı bir idari talep prosedürü gerektirmektedir.

VII. İDARİ YARGI YOLU: KİK KARARLARINA KARŞI DAVA AÇMA SÜRECİ

KİK’in nihai kararları, idari başvuru yolunun tamamen tüketilmesini temsil eder ve bu kararlara karşı yargı yolu açıktır.

İdari Davalar Hakkında Ayrıntılı Bilgi İçin Tıklayınız.

VII. A. Dava Şartı ve Yetkili Mahkeme

Daha önce belirtildiği üzere, KİK’e itirazen şikayet yolunun tüketilmesi, idari yargıya başvurunun zorunlu ön şartıdır. Kamu İhale Kurumu’nun merkezinin Ankara’da bulunması nedeniyle, Kurul’un nihai kararlarına karşı açılacak iptal davalarında yetkili mahkeme Ankara İdare Mahkemeleridir.

VII. B. Dava Konuları ve İptal Talepleri

İdari yargıdaki davalar genellikle, idarenin ilk eylemlerinden ziyade, KİK’in bu eylemleri değerlendirirken yaptığı hukuki yorumlama hatalarına odaklanır. Mahkemeler, KİK’in kararının 4734 sayılı Kanun ve ilgili tebliğ hükümlerine uygunluğunu denetler.

Özellikle, aşırı düşük teklif sorgulamasında idarenin, Kanun ve Tebliğde öngörülmeyen, ispat külfetini ağırlaştıran veya ticari sır niteliğindeki belgeleri istemesine dayanılarak verilen ret kararlarını KİK’in onaylaması, mahkemelerce iptal nedeni sayılabilir. Bu süreçte, idari yargı mercileri, KİK’in teknik ve idari kararlarının hukuka uygunluk sınırlarını aşıp aşmadığını denetleyerek, yasal düzenleyici çerçevenin doğru uygulanmasını sağlar.

VII. C. Yürütmenin Durdurulması (YD) Kararının Önemi

KİK kararlarına karşı Ankara İdare Mahkemeleri’nde açılan iptal davalarında yürütmenin durdurulması (YD) kararı talep etmek, sürecin kritik bir unsurudur. YD kararı, yargılama sonuna kadar idari işlemin hukuka uygunluk karinesini ve işlemin uygulanmasını erteleyen yargısal bir tedbirdir.

Bu karar, özellikle sözleşmenin imzalanmasını engellemek ve davacının telafisi güç veya imkansız zararlara uğramasını önlemek amacıyla hayati bir araçtır. Dava süreci genellikle KİK’in 10 günlük idari inceleme süresinden çok daha uzun sürdüğü için, yargı yolunda korumanın devamlılığı ancak YD kararıyla sağlanır.

VIII. SONUÇ

Kamu ihalelerinde itiraz süreci, 4734 sayılı Kanun ve ilgili Yönetmelikler tarafından titizlikle düzenlenmiş, iki aşamalı, zorunlu bir idari denetim mekanizmasıdır. Bu sistem, hukuki uyuşmazlıkların çözümünde teknik uzmanlık ve prosedürel kesinlik gerektiren, yüksek düzeyde formal bir yapıdır.

Kamu ihale itiraz süreci, aşamalı ve zorunlu bir idari denetim mekanizmasıdır. Bu yapı, hukuki uyuşmazlıkların çözümünde teknik uzmanlık ve prosedürel kesinlik gerektiren, yüksek derecede formal bir sistemdir. Başarı için başvuru sürelerinin mutlak titizlikle yönetilmesi, tebliği izleyen günden başlayan sürenin doğru hesaplanması ve idarenin 10 iş günlük karar süresi sonunda ortaya çıkan zımni ret riskinin göz ardı edilmemesi gerekir. Ehliyet ve konu uygunluğu da sürecin temel şartıdır; hangi aşamada hangi sıfatla (istekli olabilecek, aday, istekli) başvuru yapılabileceği ve itirazın hangi konuyu kapsayacağı titizlikle belirlenmelidir. Ayrıca 15/4/2024 sonrası zorunlu hale gelen EKAP üzerinden e-imza ile başvuru yapılması, başvuru bedelinin ilgili hesaplara yatırılması ve dekontun eksiksiz sunulması usulden reddi önlemek açısından zorunludur.

Süreç, yalnızca idari başvurularla sınırlı olmayıp, Kamu İhale Kurulu kararlarının Ankara İdare Mahkemeleri’nde denetlenmesine kadar uzanır. Bu nedenle, usul kurallarına sıkı sıkıya bağlı kalmak ve mevzuat ile emsal kararları gözeten stratejik bir başvuru ve dava yönetimi anlayışı geliştirmek, hukuki riskleri en aza indirmek için zorunludur.