GİRİŞ

İmar mevzuatına aykırı şekilde ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapı yapılması hâlinde idare tarafından hem mühürleme ve yıkım süreci işletilmekte hem de idari para cezası uygulanmaktadır. Bu idari yaptırıma ek olarak aynı fiil çoğu durumda Türk Ceza Kanunu’nun 184. maddesinde düzenlenen “imar kirliliğine neden olma” suçunun konusunu oluşturmakta ve kişi hakkında ceza yargılaması yapılmaktadır. Böyle bir durumda aynı eylem nedeniyle hem idari hem cezai yaptırımların birlikte uygulanması söz konusu olur. İşte tam bu noktada, idari para cezasının aynı fiil nedeniyle verilen mahkûmiyet kararı karşısında iade edilip edilmeyeceği veya tahsil edilmemişse kaldırılıp kaldırılmayacağı sorusu hukuk uygulamasında sıklıkla gündeme gelmektedir. 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinin yedinci fıkrası, bu ihtilafı çözmek amacıyla özel bir düzenleme getirerek aynı fiil nedeniyle TCK 184 kapsamında mahkûm olan kişilere tahsil edilen idari para cezalarının faizsiz olarak iade edilmesini zorunlu kılmıştır.

---

1. İmar Para Cezasının Hukuki Niteliği ve Uygulama Alanı

İmar Kanunu’na aykırı şekilde ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapı yapılması durumunda idare tarafından eş zamanlı olarak:

• İmar Kanunu m.32 uyarınca mühürleme ve yıkım kararı,
• İmar Kanunu m.42 uyarınca idari para cezası,
• TCK m.184 uyarınca ceza davası

işletilebilmektedir.

Dolayısıyla aynı fiil hem idari yaptırıma hem cezai yaptırıma konu olabilmektedir. Bu düzenlemelerin birlikte değerlendirilmesi zorunlu olup özellikle iade talebinin incelenebilmesi için idari para cezasının tahakkuk tarihi, ceza yargılamasında verilen kararın niteliği ve kararın kesinleşme aşaması önem arz eder. Bunun yanında başvurunun doğru usule uygun yapılması şarttır; zira İYUK m.10 kapsamında idareye başvuru yapılmaksızın doğrudan dava açılması, davanın esastan reddine sebep olabilir.

---

2. İmar Para Cezasının İadesinin Hukuki Dayanağı: 3194 Sayılı İmar Kanunu m.42/7

2.1. Maddenin Tam Metni ve Amacı

3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42/7 maddesi şu şekildedir:

“Yukarıdaki fıkralar uyarınca tahsil olunan idari para cezaları, aynı fiil nedeniyle 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 184 üncü maddesine göre mahkûm olanlara faizsiz olarak iade edilir.”

Bu düzenlemenin amacı:

• Aynı fiil nedeniyle mükerrer yaptırımı önlemek,
• Ceza hukuku ile idare hukuku arasında uyum ve denge sağlamak,
• Ceza mahkûmiyetinin varlığında idari para cezasını gereksiz hâle getirmek ve iade edilmesini zorunlu kılmaktır.

Bu hükmün uygulanması idarenin takdirine bırakılmamış; şartlar oluştuğunda para cezasının iadesi zorunlu hale getirilmiştir.

---

3. İmar Para Cezasının İadesi İçin Aranan Şartlar

3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42/7. maddesi, imar para cezasının iadesi veya tahsil edilmemişse kaldırılması için üç temel şartın birlikte gerçekleşmesini aramaktadır. Bu şartlar; idari para cezasının hangi tarihte verildiği, kişi hakkında TCK m.184 kapsamında nasıl bir ceza kararı verildiği ve bu mahkûmiyet kararından sonra idareye usulüne uygun başvuru yapılıp yapılmadığıdır. Aşağıda her bir şart, uygulamada karşılaşılan tereddütler de gözetilerek ayrıca ele alınmaktadır.

3.1. Birinci Şart: İdari Para Cezası 17.12.2009 Sonrası Verilmiş Olmalıdır

5940 sayılı Kanun ile 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinde önemli değişiklikler yapılmış ve idari para cezalarına ilişkin sistem güncellenmiştir. Bu değişiklik 17 Aralık 2009 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanarak aynı tarihte yürürlüğe girmiştir. 42. maddenin yedinci fıkrası ile getirilen “mahkûm olanlara iade” hükmü de bu değişiklik paketi içinde yer almaktadır.

Danıştay 14. Dairesi, 01.04.2015 tarih ve E:2013/10845, K:2015/2472 sayılı kararında açıkça; 42/7 hükmünün ancak yürürlüğe girdiği tarihten sonra tesis edilen idari para cezalarına uygulanabileceğini, bu tarihten önce kesinleşmiş para cezalarının iadesinin mümkün olmadığını belirtmiştir. Kararda, bu düzenlemenin geçmişe yürütülemeyeceği vurgulanmış, kanunların geriye yürümezliği ve hukuki güvenlik ilkeleri öne çıkarılmıştır.

Dolayısıyla, imar para cezasının iadesi talep edilirken öncelikle encümen kararının tarihi ve para cezasının hangi hukuki düzenlemeye göre verildiği tespit edilmelidir. Eğer para cezası 17.12.2009 tarihinden önce verilmiş ve kesinleşmişse, 42/7 hükmüne dayanarak iade isteminde bulunulması hukuken mümkün değildir. Bu husus, yalnızca tarafların menfaatine ilişkin bir detay değil, aynı zamanda kamu düzenine ilişkin bir unsur olarak kabul edilmektedir. Uygulayıcı açısından pratik sonuç şudur: Dosyada ilk kontrol edilmesi gereken veri, idari para cezasının tarihidir; bu tarih, iade davasının kaderini belirleyen eşik kriterdir.

3.2. İkinci Şart: Kişinin TCK 184 Kapsamında Mahkûm Olması

İkinci şart, imar para cezası kesilen kişi hakkında aynı fiil nedeniyle Türk Ceza Kanunu’nun 184. maddesi uyarınca mahkûmiyet kararı verilmiş olmasıdır. Burada “mahkûmiyet” kavramı ceza hukuku bakımından teknik bir terimdir ve yalnızca cezanın türünü değil, kararın hukuki sonuç doğurma niteliğini de ifade eder.

Genel olarak mahkûmiyet olarak kabul edilen hâller şunlardır:

• Kişi hakkında hapis cezasına hükmedilmesi,
• Adli para cezasına hükmedilmesi,
• Hapis veya adli para cezasına hükmedilip, bu cezanın TCK m.51 uyarınca ertelenmesi,
• Mahkemenin, sanığın suçu işlediğini sabit bularak ceza tayin ettiği ve hükmü açıkladığı her hal.

Burada önemli olan, ceza mahkemesinin sanığın TCK m.184 kapsamında tanımlanan “imar kirliliğine neden olma” suçunu işlediği kanaatine varmış olması ve bu kanaate dayanarak cezaya hükmetmesidir. Beraat kararı verilmesi, düşme kararı verilmesi veya takipsizlik gibi durumlarda, mahkûmiyetten söz edilemeyeceği için imar para cezasının iadesi yoluna gidilemez. Aynı şekilde, fiil ceza soruşturmasına konu edilmemişse ya da TCK m.184 dışında başka bir suç olarak nitelendirilmişse, iade mekanizması doğrudan işletilemez; olay somut olarak değerlendirilmek zorundadır.

3.2.1. HAGB Mahkûmiyet Sayılır mı?

Uygulamada en çok tereddüt yaşanan alan, hükmün açıklanmasının geri bırakılması (HAGB) kararıdır. Zira HAGB, bir yönüyle mahkûmiyet hükmünün kurulmasını içerirken, diğer yönüyle bu hükmün sanık hakkında hukuki sonuç doğurmamasını ifade eder.

Ceza Muhakemesi Kanunu’nun 231. maddesinin 5. fıkrası şu şekildedir:

“Hükmün açıklanmasının geri bırakılması, kurulan hükmün sanık hakkında bir hukuki sonuç doğurmamasını ifade eder.”

Bu hüküm gereğince, HAGB kararı verildiği sürece, mahkemece bir mahkûmiyet hükmü kurulmuş olsa dahi, bu hüküm açıklanmadığı için sanık hakkında mahkûmiyetin doğurduğu klasik sonuçlar (adli sicil kaydına işlenmesi, bazı hak yoksunluklarının doğması vb.) doğmaz. Danıştay da bu yorumu benimsemiş ve yerleşik kararlarında HAGB kararının, 3194 sayılı Kanun’un 42/7. maddesi anlamında mahkûmiyet sayılmayacağını vurgulamıştır.

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 28.06.2018 tarih ve E:2016/3155, K:2018/3741 sayılı kararında, HAGB kararının mahkûmiyet niteliği taşımadığı açıkça belirtilmiş, bu nedenle HAGB’ye dayalı olarak imar para cezasının iadesinin talep edilemeyeceği sonucuna ulaşılmıştır. Kararda, HAGB’nin ceza usul hukukuna özgü, sanığa tanınmış bir olanak olduğu; ancak idari para cezasının iadesi bakımından aranan “mahkûmiyet” şartını tek başına karşılamayacağı ifade edilmiştir.

Buna karşılık, İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 5. İdari Dava Dairesi’nin 14.11.2017 tarih ve E:2017/1294, K:2017/1630 sayılı kararı istisnai bir yaklaşım ortaya koymuştur. Bu kararda, HAGB kararı verilmeden önce mahkemenin sanık hakkında suçu sabit görerek ceza tayin ettiği, dolayısıyla esasında bir mahkûmiyet hükmü kurulduğu ve yalnızca hükmün açıklanmasının geri bırakıldığı; bu durumda, 42/7’de öngörülen mahkûmiyet şartının gerçekleştiği kabul edilmiştir. Ancak bu görüş, Danıştay içtihadı ile desteklenmediği için istisnai niteliktedir ve genel kuralı değiştirmez.

Özetle; mevcut içtihat tablosunda genel kural, HAGB kararının mahkûmiyet olarak kabul edilmemesi ve imar para cezası iadesi için tek başına yeterli görülmemesidir.

3.2.2. HAGB’nin Bozulması Hâli

HAGB kararı verildikten sonra, sanığın denetim süresi içerisinde kasıtlı bir suç işlemesi veya yükümlülüklere aykırı davranması hâlinde, ceza mahkemesi HAGB kararını kaldırarak hükmü açıklar. Bu durumda artık ortada, TCK m.184 kapsamında verilmiş, hukuki sonuç doğuran bir kesinleşmiş mahkûmiyet kararı bulunur.

Bu aşamadan sonra, 3194 sayılı Kanun’un 42/7. maddesi çerçevesinde imar para cezasının iadesi veya kaldırılması için aranan mahkûmiyet şartının gerçekleştiği kabul edilir. Dolayısıyla HAGB’nin bozulup hükmün açıklanması, daha önce mümkün olmayan bir iade talebinin yeniden gündeme getirilebilmesine olanak sağlar. Uygulamada bu nedenle, ceza dosyasının son durumu, HAGB’nin sürüp sürmediği, hükmün açıklanıp açıklanmadığı mutlaka kontrol edilmelidir; zira iade talebinin dayanağı, ceza dosyasının bu güncel statüsüne bağlıdır.

3.3. Üçüncü Şart: Mahkûmiyet Kesinleştikten Sonra İdareye Başvuru

İmar para cezasının iadesi sürecinde en az mahkûmiyet kararı kadar önemli bir diğer adım, usulüne uygun idari başvuru yapılmasıdır. 3194 sayılı Kanun’un 42/7. maddesi kişinin lehine bir hak tanımakla birlikte, bu hakkın kendiliğinden veya re’sen uygulanacağı değil, başvuru üzerine işletileceği kabul edilmektedir.

Bu çerçevede, ceza mahkemesi kararı kesinleştikten sonra, para cezasını veren idareye –genellikle belediye encümeni veya il özel idaresi– 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 10. maddesi kapsamında yazılı başvuruda bulunulmalıdır. Başvuruda, ceza mahkemesi kararının dosya numarası ve kesinleşme tarihi açıkça belirtilmeli; aynı fiil nedeniyle TCK m.184’ten mahkûmiyet kararı verildiği ortaya konulmalı; idari para cezası daha önce tahsil edilmişse iadesi, henüz tahsil edilmemişse kaldırılması talep edilmelidir. Uygulamada bu aşamada ceza mahkemesi kararının onaylı bir örneğinin de başvuruya eklenmesi isabetli olacaktır.

Danıştay içtihadına göre, ceza mahkemesi kararı encümen kararını kendiliğinden hükümsüz hâle getirmez; yani encümenin para cezası kararı, ceza mahkûmiyetinden dolayı doğrudan “hukuka aykırı” hâle gelmiş sayılmaz. Bu nedenle, para cezasının iadesi için açılacak davalarda doğrudan encümen kararının iptali istenmemeli, bunun yerine idareye yapılan iade/kaldırma başvurusunun reddine karşı dava açılmalıdır. Aksi durumda, dava konusu yanlış belirlendiği için istem reddedilebilmektedir.

İdare, yapılan başvuruya 60 gün içinde cevap vermediği takdirde bu durum zımni ret olarak kabul edilir. Zımni veya açık ret hâlinde, ret tarihinden itibaren 60 gün içinde idari yargıda iptal davası açılması gerekir. Bu süre hak düşürücü nitelikte olup, kaçırılması hâlinde iade hakkı fiilen kullanılamaz hâle gelir. Bu nedenle, ceza mahkemesi kararının kesinleşme tarihi ile idareye başvuru ve açılacak davanın süreleri titizlikle takip edilmelidir.

---

4. Mahkemeye Başvuru ve Danıştay’ın İade Kriterleri

İdareye yapılan başvurunun reddedilmesi veya zımnen reddedilmiş sayılması üzerine açılan davada, İdare Mahkemesi öncelikle davanın konusuna ve hukuki sebebine bakar. Bu tür davalarda konu, idarenin iade/kaldırma talebini reddeden işlemin iptalidir. Mahkemenin incelemesi ise, 42/7 maddesinde aranan şartların somut olayda gerçekleşip gerçekleşmediği üzerinedir.

Mahkeme özellikle şu üç soruya odaklanır:

1. İdari para cezası 17.12.2009 tarihinden sonra mı verilmiştir?
   Encümen kararının tarihi ve dayandığı mevzuat bu açıdan kilit önemdedir.
2. Davacı hakkında TCK m.184 kapsamında kesinleşmiş bir mahkûmiyet kararı var mıdır?
   Ceza dosyasının mahiyeti, kararın türü (mahkûmiyet, beraat, düşme, HAGB vs.) ve kesinleşme tarihi bu aşamada değerlendirilir.
3. İdari para cezasına konu fiil ile ceza mahkûmiyetine konu fiil aynı mıdır?
   Bir başka ifade ile, idare tarafından cezalandırılan imar aykırılığı ile ceza mahkemesinin mahkûmiyete esas aldığı eylem aynı olayı mı ifade etmektedir?

Bu üç soruya “evet” cevabı verilebiliyorsa, mahkeme genellikle ret işlemini iptal eder ve para cezası ödenmişse iadesine, ödenmemişse kaldırılmasına karar verir.

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 28.06.2018 tarih ve E:2016/3155, K:2018/3741 sayılı kararı, idarenin bu konuda takdir yetkisinin bulunmadığını, kanun hükmünün objektif bir şekilde uygulanması gerektiğini açıkça ortaya koymuştur. Aynı yönde İstanbul Bölge İdare Mahkemesi 5. İdari Dava Dairesi’nin 31.10.2019 tarih ve E:2019/2463, K:2019/3144 sayılı kararı da, şartların gerçekleştiği durumlarda iade talebinin kabulünün zorunlu olduğunu vurgulamaktadır. Böylece içtihatlar, 42/7 maddesinin kişiye tanınmış, idarenin takdirine bağlı olmayan, doğrudan uygulanması gereken bir hak rejimi getirdiği yönünde birleşmiştir.

---

5. Eylemin Hem TCK 184 Hem Özel Kanunlara Aykırılık Oluşturması

İmar para cezasının iadesi bakımından önemli ve tartışmalı bir alan da, aynı fiilin hem TCK m.184 kapsamına giren imar kirliliğine neden olma suçu, hem de 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu veya 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu gibi özel kanunlarda düzenlenen suç tiplerini oluşturması hâlidir. Özellikle sit alanlarında, kültür varlığı bölgelerinde veya Boğaziçi alanında ruhsatsız ya da ruhsata aykırı yapı yapılması durumunda bu durum sıklıkla ortaya çıkmaktadır.

Bu tür olaylarda, ceza hukukunun “fikrî içtima” kurumuna ilişkin TCK m.44 devreye girer. Söz konusu hükme göre, bir fiille birden fazla farklı suçun oluşmasına sebebiyet verilmesi hâlinde, sanık yalnızca en ağır cezayı gerektiren suçtan dolayı cezalandırılır. Uygulamada, mahkeme çoğu zaman özel kanunda öngörülen daha ağır cezayı esas almakta, TCK m.184 hükmünü ayrıca uygulamamakta ve hüküm fıkrasında yalnızca özel kanun maddesine yer vermektedir.

İmar para cezasının iadesi bakımından tartışma noktası şudur: Fail, yalnızca özel kanun maddesinden cezalandırılmışsa, TCK m.184 yönünden “mahkûm olmuş” sayılacak mıdır? Eğer mahkûm sayılmazsa, 42/7 maddesi uygulanamayacak ve para cezasının iadesi mümkün olmayacaktır.

Ceza mahkemesinin gerekçesinde sanığın eyleminin hem TCK m.184’teki unsurları hem de özel kanun hükümlerini ihlal ettiğini tespit ettiğini, ancak TCK m.44 uyarınca sadece daha ağır cezayı gerektiren özel kanundan hüküm kurduğunu kabul etmektedir. Bu durumda, sanığın imar kirliliğine neden olma suçunu da işlemiş olduğu sabit olduğundan, 42/7 bakımından aranan “TCK 184’e göre mahkûmiyet” şartının maddi anlamda gerçekleştiği, sadece cezalandırmanın teknik olarak özel kanun üzerinden yapıldığı ileri sürülmektedir.

Bu yaklaşım, İzmir Bölge İdare Mahkemesi 4. İdari Dava Dairesi’nin 21.02.2017 tarih ve E:2017/100, K:2017/166 sayılı kararı ile Danıştay 14. Dairesi’nin 24.05.2018 tarih ve E:2015/4933, K:2018/4060 sayılı kararında benimsenmiştir. Danıştay, bu kararlarda özetle; fikrî içtima uygulamasının, işlenen suç tiplerinin varlığını ortadan kaldırmadığını, yalnızca bunlardan hangisinden cezalandırma yapılacağını belirlediğini; dolayısıyla imar kirliliği fiilinin işlendiği kabul edilerek daha ağır cezayı içeren özel kanundan hüküm kurulmasının, TCK m.184 yönünden mahkûmiyetin varlığını ortadan kaldırmayacağını vurgulamıştır.

Danıştay’ın bu ikinci görüşü benimsemesi, özellikle sit alanları ve koruma bölgelerinde ruhsatsız yapı yapan kişilerin de, gerekli şartlar oluştuğu takdirde imar para cezasının iadesi imkanından yararlanabilmelerinin önünü açmaktadır. Böylece, salt özel kanun uygulandığı gerekçesiyle kişilerin iade hakkından mahrum kalmasının önüne geçilmeye çalışılmaktadır.

---

SONUÇ

İmar para cezalarının iadesi veya tahsil edilmemişse kaldırılması, hem teorik hem pratik açıdan son derece teknik bir alan olup; 3194 sayılı İmar Kanunu, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu, 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu hükümlerinin birlikte ve uyumlu şekilde değerlendirilmesini gerektirir. Yanlış hukuki nitelendirme, yanlış dava türü seçimi veya sürelerin kaçırılması, telafisi güç hak kayıplarına yol açabilmektedir.

42/7 maddesi, kişiye açık ve objektif bir hak tanımakta, idareye bu konuda takdir yetkisi bırakmamaktadır. Ancak bu hakkın kullanılabilmesi; idari para cezasının verildiği tarihin doğru tespiti, TCK m.184 kapsamında kesinleşmiş mahkûmiyet kararının bulunması, HAGB ve fikrî içtima gibi kurumların doğru yorumlanması ve en önemlisi, ceza mahkemesi kararından sonra İYUK m.10’a uygun şekilde idareye süresinde başvuru yapılmasına bağlıdır.

Bu nedenle, imar para cezalarının iadesi süreci, salt mevzuat bilgisinin ötesinde, güncel Danıştay ve Bölge İdare Mahkemesi içtihatlarının yakından takip edilmesini, her somut olayın kendi özellikleri içinde değerlendirilmesini ve baştan sona planlanmış bir usul stratejisi izlenmesini gerektiren spesifik bir uzmanlık alanıdır. Bu çerçevede, hem idarenin hukuk devleti ilkesine uygun hareket etmesi hem de kişilerin aynı fiil nedeniyle mükerrer yaptırıma maruz kalmaması açısından 42/7 mekanizmasının doğru ve eksiksiz işletilmesi büyük önem taşımaktadır.

---